At the beginning of this success story was an emergency situation. When Estonia became independent in 1991, after the collapse of the Soviet Union, it lacked everything – capital, an economic perspective, and a modern administration. The question therefore arose, how to build the country as cost-effectively as possible.
The short answer was: digital. The protagonists of that time were mostly young technology enthusiasts and politicians of a new kind like Siim Sikkut, later Chief Information Officer (CIO) of the government. He contributed significantly to the fact that the world is now looking at Estonia when it comes to digital administration.
Estonia turns adversity into virtue
The basic idea was to make services easily accessible and secure via the internet. The Estonian digital identity card, introduced in 2002, is now the key to this system. It serves as an identification card, health insurance card, or ticket for public transport. With its help, one can vote in elections, submit bills and tax returns, retrieve health data, or school grades of the children. The ID card, which can be stored on the smartphone, provides access to a total of about 4,000 private and public services.
This is technically possible thanks to the so-called X-Road system, which interconnects more than 900 public and private databases and information systems. It ensures smooth and secure data exchange with strict access controls. The OECD estimates that the administration of the small country with 1.3 million inhabitants saves more than 800 jobs in the administration per year thanks to the software.
An important rule: In the system, there should be no duplicate data records, this is legally excluded. They are only stored once, making abuse more noticeable than if they were present in different places. This scarcity of information reduces the risk of accidental dissemination or unauthorized access. For people, it is also transparent who uses their data for what purpose, and they only have to provide it once, saving them time and effort.
Thanks to the so-called E-Resident program, foreigners can also use the digital infrastructure – without ever having been to Estonia. After registration, they receive an E-Resident card and can, for example, establish a company there. After Brexit, many entrepreneurs from the UK used this option to continue having a foothold in the European Union. Meanwhile, there are more than 100,000 E-Residents from 176 countries in Estonia, including the author.
With the safety net and double bottom
Estonia is about the size of Lower Saxony and has a 300 kilometer long border with the unfriendly Russia. Also in view of this neighborhood, the Estonians play it safe and have maintained an e-embassy in Luxembourg since 2017 with a backup of all information about their citizens on highly secured servers. Both countries have signed a bilateral agreement guaranteeing Estonia the inviolability of the e-embassy and its jurisdiction there – so it has the same status as an ordinary embassy. In an extreme emergency, the entire digital infrastructure of Estonia could be operated from Luxembourg.
Estonians have known how important cybersecurity is since 2007 at the latest. At that time, they were victims of one of the largest coordinated cyber attacks. In response, NATO established a defense center against such attacks in the capital Tallinn. A comparable cyber attackim vergangenen Jahr wurden kaum Schäden verursacht. Derzeit arbeiten rund 1.000 staatliche Experten für Cybersicherheit im Land, die die IT-Infrastruktur schützen.
Ständig verfügbar: virtuelle Beamte
Der neueste digitale Baustein, der sich in Entwicklung befindet, ist Bürokratt und hat es auf die UNESCO-Liste der führenden KI-Projekte weltweit geschafft. Künstliche Intelligenz ist dazu bestimmt, den Service der Verwaltung weiter zu verbessern. Der Name stammt von einer mystischen Kreatur namens Kratt aus der Mythologie des Landes. Der Kratt wurde durch einen Pakt zwischen seinem Meister und dem Teufel zum Leben erweckt und erledigt dann alle Aufgaben, die ihm übertragen werden. Ähnlich soll auch der Bürokratt funktionieren: als virtueller Assistent, der jederzeit zur Verfügung steht und der Nutzer beispielsweise an Termine wie die Verlängerung des Ausweises erinnern kann.
Laut Siim Sikkut liegt der größte Vorteil der Technologie darin, dass sie keine besonderen Fähigkeiten erfordert, da sie “im intuitivsten Kommunikationsmodus, der Sprache, funktionieren wird”. In Zukunft soll der Bürokratt als alleinige Anlaufstelle dienen, unabhängig von den verschiedenen beteiligten Behörden, so Sikkut. “Künstliche Intelligenz kann die Dienstleistungen personalisieren, indem sie die Bedürfnisse und Vorlieben der Bürger versteht.”
Vertrauen in den Staat und sieben Grundsätze
Das Vertrauen der Bürger in den Staat als Hüter ihrer Daten ist eine Voraussetzung für all diese digitalen Dienstleistungen. Dieses Vertrauen soll durch Transparenz gestärkt werden, da Beamte nur auf für sie bestimmte Informationen zugreifen können und die Bürger im Gegenzug jede Abfrage – beispielsweise durch die Polizei im Zusammenhang mit einem Kfz-Kennzeichen – einsehen und nachverfolgen können. Missbräuchliche Zugriffe werden geahndet und können sogar zu Berufsverboten führen.
Personenbezogene Daten aus der Intimsphäre, wie sie beispielsweise in einer Krankenakte enthalten sind, können von den Menschen selbst gesperrt werden. Das gesamte System funktioniert nach dem Grundsatz der Datensparsamkeit. Das bedeutet, dass bei behördlichen Anfragen nur die unbedingt notwendigen personenbezogenen Daten offengelegt werden müssen und eine Datenbank beispielsweise auf die Frage, ob jemand verheiratet ist, nur mit Ja oder Nein antworten kann – ohne den Namen des Ehepartners preiszugeben.
Das Vertrauen der Esten in dieses System zeigt sich unter anderem daran, dass bereits mehr als 200.000 von ihnen ihre DNA für eine Bio-Datenbank zu Forschungszwecken zur Verfügung gestellt haben. Außerdem sollen Bürger mehr als 350.000 Einwilligungen dafür erteilt haben, dass der Staat ihre Daten zur Entwicklung privater Dienstleistungen weitergeben darf.
Die Digitalisierung ist zu einem Markenzeichen und einer bedeutenden Einnahmequelle des Landes geworden, das außer über viel Wald und Ölschiefer über keine bedeutenden Rohstoffvorkommen verfügt. “Wenn Estland eine Chance in der Welt hat”, so Sikkut, “dann in der digitalen Welt.” Diese Chance hat man genutzt. Mit fast 1.500 Start-ups gibt es dort mittlerweile die meisten pro Einwohner in Europa. Und auch mit seinen zehn Einhörnern – junge Unternehmen, die mit mehr als einer Milliarde Euro bewertet werden – liegt Estland pro Kopf auf Platz eins weltweit.
Sieben Grundsätze für eine erfolgreiche Digitalisierung der Verwaltung:
- Entschiedener politischer Wille und politische Führung
- Nutzerzentrierung und Benutzerfreundlichkeit
- Robuste digitale Identität
- Kooperation zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor
- Daten werden nur einmal staatlich abgefragt und gespeichert
- Schnelles, flächendeckendes Internet
- Kein Zwang zur Digitalisierung: Alle Verwaltungsdienstleistungen können weiterhin analog genutzt werden
Warum so kompliziert, wenn es auch einfach geht?
Die Größe, Geschichte, Kultur und föderale Struktur der Bundesrepublik unterscheiden sich stark von Estland. Trotzdem können die Verantwortlichen in Deutschland von den Erfahrungen bei der Verwaltungsdigitalisierung in Estland lernen, da beide Länder als EU-Mitglieder demselben Rechtsrahmen, einschließlich Datenschutz, unterliegen.
Die wichtigsten Lehren aus Estland zeigen, dass ein klares Gesamtkonzept, schnelles Internet und eine einheitliche technische Infrastruktur unerlässlich sind. In Deutschland sind im Laufe der Jahre in den Behörden viele verschiedene IT-Systeme mit entsprechenden Datensilos entstanden, die nicht miteinander verbunden sind.
Ein Beispiel für die Misere ist die Finanzverwaltung, die ihre Dienste bereits weitgehend digitalisiert hat, dabei aber grundlegende und typisch deutsche Fehler gemacht hat. Erstens war die sogenannte Elster-Plattform weniger an den Bedürfnissen der Bürger als an denen der Verwaltung orientiert. Zweitens wurde die Chance zum Bürokratie-Abbau vertan, da die Verwaltungsprozesse zwar digitalisiert, aber zuvor nicht neu gedacht und entschlackt wurden. Drittens ist diese Insellösung nur sehr schwer auf andere Teile des öffentlichen Dienstes übertragbar, obwohl derzeit dennoch versucht wird, dies zu tun.
Die Alternative wäre, Verwaltungs-Software zu erwerben, beispielsweise aus Estland, und an die hiesigen Verhältnisse anzupassen. Die IT-Infrastruktur X-Road ist mittlerweile als Open-Source-Software verfügbar und wird unter anderem von Finnland, Japan, Island, Mexiko und Argentinien genutzt. Ole Behrens-Carlsson, Vorstandsvorsitzender von der Nortal AG, einem Unternehmen, das auf diesem Gebiet tätig ist, sagt: „Das föderale Deutschland kann theoretisch wie viele kleine Estlands betrachtet werden. Theoretisch könnten Hunderte X-Roads zusammenarbeiten.“
Präferenz deutscher Regierungen für Großprojekte
Deutsche Regierungen ziehen es jedoch vor, auf Großprojekte zu setzen, die bekanntlich oft scheitern – nachdem Milliarden Euro in Entwicklungs- und Einführungskosten verbrannt wurden. Denken Sie nur an das gescheiterte Maut-Projekt in Deutschland, die elektronische Gesundheitskarte, den eingestellten E-Brief, das E-Rezept oder den elektronischen Einkommensnachweis. Zum Vergleich: Die Entwicklung des Systems der X-Road im Jahr 2001 kostete schätzungsweise 360.000 Euro, die gescheiterte Pkw-Maut hingegen mehr als 240 Millionen Euro.
Allerdings löst Technologie allein kein Problem – sie muss auch von den Bürgerinnen und Bürgern akzeptiert werden. Es gibt zwar eine Online-Ausweisfunktion in Deutschland, die jedoch kaum genutzt wird. Dies könnte sich ändern, wenn die E-Identität echte Vorteile bietet, weil sie Zeit und Wege spart – und wenn die Menschen durch eine Werbekampagne darauf aufmerksam gemacht werden. Ein persönlicher Behördenbesuch dauert laut dem Branchenverband Bitkom im Schnitt 2,5 Stunden. Eine weitere Lehre aus Estland besagt, dass digitale Zugänge nicht verpflichtend sein sollten, sondern zumindest für eine Übergangszeit auch die analogen Wege offen gehalten werden sollten. Dies trägt zur Akzeptanz der neuen Technologie bei.
Beamte ohne Kündigungsfrist und Lob von Bundeskanzler Scholz
Ein Erfolgsfaktor in Estland war ein enger Austausch zwischen Staat und Wirtschaft. Taavi Kotka, der Vorgänger von Siim Sikkuts auf dem Posten des Regierungs-CIOs, war zuvor Mitgründer eines großen IT-Anbieters und Softwareentwicklers – und hat nach seiner politischen Karriere wieder ein Unternehmen gegründet. Diese Durchlässigkeit ist für das junge Land typisch, wenige planen mit einer lebenslangen Beschäftigung beim Staat.
In Estland können Beamte auch von einem Tag auf den anderen entlassen werden. Kein Vergleich zu den Verhältnissen hierzulande mit 1,75 Millionen lebenslang verbeamteten Staatsdienern.
Die enorme Menge an Vorschriften wird neben dieser Struktur als großes Hindernis für Entwicklung angesehen. Trotzdem ist es wichtig zu beachten, dass der Abbau von Bürokratie nicht die ultimative Lösung ist. Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung ist zu dem Ergebnis gekommen, dass es nicht nur auf die Anzahl der Vorschriften ankommt, sondern vielmehr darauf, wie effektiv öffentliche Verwaltungen diese lokal umsetzen.
In EU-Regionen mit hochqualifiziertem öffentlichen Dienst florieren expandierende Unternehmen trotz hoher Regulierung, wie beispielsweise in Schweden. Auf der anderen Seite verstärken ineffiziente Verwaltungen die negativen Folgen einer umfangreichen Regulierungsdichte. Es ist also von Bedeutung, daran zu arbeiten.
Deutschland sollte sich an Estland ein Beispiel nehmen
Im Grunde genommen ist dies bereits beschlossene Sache. Das Online-Zugangsgesetz von 2017 verpflichtete Behörden dazu, bis Ende des letzten Jahres 575 Verwaltungsleistungen – von Elterngeld bis zur Meldebescheinigung – zu digitalisieren. Bisher ist jedoch nur wenig geschehen. Dies liegt an unterschiedlichen Zuständigkeiten, Interessen und IT-Infrastrukturen in Ländern und Gemeinden, fehlenden Standards und der Tatsache, dass Behörden keine Konsequenzen zu befürchten haben, wenn sie Fristen überschreiten. Letztendlich kommt es jedoch auf den politischen Willen an.
Viele Politiker, einschließlich Bundeskanzler Olaf Scholz, preisen Estland als Vorbild für Deutschland in Bezug auf Digitalisierung. Dennoch hat dies keine Konsequenzen – ganz im Gegenteil. Die Bundesregierung hat angekündigt, das Budget für die Digitalisierung der Verwaltung von 377 Millionen Euro in diesem Jahr auf 3,3 Millionen im kommenden Jahr zu kürzen.
Die Konsequenzen der über Jahrzehnte verschleppten Digitalisierung sind inzwischen offensichtlich, insbesondere für regelmäßige Besucher aus dem Ausland. Siim Sikkut fühlt sich an ein Museum erinnert. Er findet es irritierend, dass “nur an wenigen Orten Bargeld akzeptiert wird. Das geringe Vertrauen in den Staat. Die geringe Bereitschaft, Dinge auszuprobieren, einfach irgendwo anzufangen, etwaige Mängel im Betrieb zu beheben, Dinge nicht von vornherein auszuschließen.”
Er sagt, dass man sich diesen Lebensstil leisten können muss. Das sei “ein Luxus, den Estland nicht hatte”.
Text: Jan Schnedler
